O que podemos aprender com seis casos reais de implementação de políticas educacionais

Virou lugar-comum dizer que a Educação deve ser uma prioridade dos países. Mas nem sempre foi assim. Na maior parte da história humana, a formação educacional foi um privilégio das elites, tanto no Oriente como no Ocidente. Após uma longa trajetória histórica, iniciada com a reforma protestante e intensificada pelo fortalecimento do papel do Estado, algumas poucas nações expandiram o acesso às escolas na segunda metade do século XIX para todas as crianças ou para grande parte delas. No entanto, apenas no pós-Segunda Guerra Mundial, com a Declaração Universal dos Direitos Humanos em 1948, a Educação foi proclamada um direito global, cuja importância cresceu continuamente até os dias de hoje, tornando-se uma das grandes questões públicas de nosso tempo.

Essa transformação pode ser exemplificada pelo aumento progressivo da quantidade de crianças matriculadas em instituições escolares no mundo. Em 1950, esse número correspondia a cerca de 47% das crianças entre 5 e 14 anos; cinquenta anos depois, em 2010, o cenário tinha mudado radicalmente, com um índice de 89,1% de acesso à Educação nessa faixa etária (Spiel e Schwartzman, 2018).

Porém, o avanço desse processo não se deu da mesma maneira nem ocorreu no mesmo tempo histórico em todas as partes do mundo. O Brasil constitui um caso retardatário, marcado por um longo período de elitismo educacional e pelo alijamento da imensa maioria da população da Educação formal. A universalização do ensino somente se tornou um projeto do país a partir da Constituição de 1988, isto é, há apenas trinta anos. Tal atraso explica o tamanho dos desafios atuais da Educação brasileira e, também, a dificuldade de entender seu funcionamento e seus resultados, moldados em um período curto, marcado por inúmeras mudanças, em um contexto inédito em que coexistem processos de democratização e descentralização. Embora seja possível constatar o crescimento na média de anos de estudo da população nos últimos vinte anos, ainda se sabe pouco sobre a engrenagem da política educacional. Ela deve ser entendida de uma forma sistêmica, articulando o conhecimento sobre as instituições que a afetam com a compreensão do seu modelo de governança e gestão. São essas duas variáveis que contextualizam e definem os mecanismos que fazem com que escolas e redes de ensino tenham melhores resultados em termos de aprendizagem dos alunos.

Com o objetivo de buscar avançar no entendimento de como a implementação das políticas educacionais se dá em cada contexto, o comportamento sistêmico da engrenagem das políticas educacionais é parte do objeto do livro Políticas educacionais no Brasil – O que podemos aprender com casos reais de implemetação? Sua estrutura baseia-se, fundamentalmente, em estudos de caso, que são utilizados nesta obra com dois sentidos: como instrumento analítico e como ferramenta pedagógica.

Assim, procura-se, primeiro, analisar seis experiências implementadas por governos subnacionais brasileiros (dois estados e quatro municípios), explorando sua complexidade decisória e seus dilemas, mostrando como os resultados da política podem ser traduzidos de forma diferente pelos diversos atores – e leitores. Trata-se de buscar conhecer a “caixa-preta” da política pública, mostrando caminhos, obstáculos, soluções propostas e perguntas não respondidas que apareceram em cada uma das situações.

Esse viés analítico é distinto de um padrão muito forte que costuma ser utilizado na discussão sobre políticas públicas no Brasil e que foi chamado, em outro contexto, por Cohen, March e Olsen (1972), de “soluções em busca de problemas”. Nesses estudos, há uma tendência muito grande de procurar uma experiência, geralmente internacional, que possa ser aplicada, sem mediação contextual, ao caso brasileiro. Ou então de encontrar uma “bala de prata” que resolva o conjunto das dificuldades educacionais, que sirva a qualquer situação, independentemente da especificidade local. Soma-se a isso a tendência de procurar uma resposta técnica e neutra para a Educação, algo que os estudos de caso deste livro mostram ser inviável e indesejável.

O fio condutor da obra, como verá o leitor, baseia-se na apresentação da enorme complexidade e diversidade das políticas educacionais, seguida do debate sobre essas questões. Isso deriva, em grande medida, da escolha metodológica de analisar os estudos de caso como uma descrição densa da realidade, no sentido que Clifford Geertz (1989) atribui ao conceito, por meio do realce das múltiplas dimensões da experiência, especialmente dos dilemas e das incertezas presentes nas decisões dos atores, dos quais derivam aprendizados de como manejar melhor – embora nunca de forma ideal – a gestão das políticas públicas.

Apresentamos, ainda, outro significado para os estudos de caso: o material foi organizado como instrumento pedagógico. Dessa forma, seguindo a tradição estadunidense dos estudos de caso de ensino, o livro pode ser usado para fins didáticos, principalmente em cursos de Pedagogia, Administração Pública, Políticas Públicas, Economia e Ciências Sociais. A escrita fluida, próxima do estilo jornalístico, favorece a compreensão do texto pelos mais diferentes profissionais. E, acima de tudo, esta obra busca colaborar com a formação de uma nova leva de especialistas, gestores e lideranças em Educação que estejam mais preparados para lidar com a engrenagem sistêmica da política educacional.